Les étapes d’élaboration et d’approbation du SCoT


• Une maîtrise d’ouvrage Syndicat Mixte
• Une démarche partagée avec les élus
• Un bureau d’études spécialisé
• Les autres acteurs du territoire

Par arrêté en date du 25 mars 2015, le Préfet de Dordogne a fixé le périmètre du Schéma de Cohérence Territoriale aux communes qui composent le Syndicat Mixte du Pays de l’Isle en Périgord. Des délibérations concordantes de l’ensemble des EPCI membres du Syndicat Mixte ont transféré la compétence SCoT au Syndicat Mixte. Le Pays de l’Isle en Périgord est devenu en 2015 le Syndicat Mixte du Pays de l’Isle en Périgord pour porter l’élaboration du SCoT.

Le Syndicat Mixte a la mission d’élaborer, d’approuver, d’assurer le suivi et de réviser le SCOT.

Par arrêté en date du 25 mars 2015, le Préfet de Dordogne a fixé le périmètre du Schéma de Cohérence Territoriale aux communes qui composent le Syndicat Mixte du Pays de l’Isle en Périgord. Des délibérations concordantes de l’ensemble des EPCI membres du Syndicat Mixte ont transféré la compétence SCoT au Syndicat Mixte. Le Pays de l’Isle en Périgord est devenu en 2015 le Syndicat Mixte du Pays de l’Isle en Périgord pour porter l’élaboration du SCoT.

L’élaboration du SCOT repose en priorité sur les élus en prévoyant différentes instances de travail et des moyens de communication qui les sollicitent régulièrement tout au long de la démarche.

Pour l’aider dans sa démarche, le Syndicat Mixte a confié l’élaboration du SCOT à groupement de bureaux d’études spécialisés (le groupement Place).

Les partenaires institutionnels (Etat, Région, Département et chambres consulaires, autorités organisatrices des transports, structures porteuses de SCoT limitrophes, les intercommunalités compétentes en matière de programme local de l’habitat) appelés Personnes Publiques Associées, participent également à élaboration du SCOT (selon l’article L 132-7 du code de l’urbanisme).

D’autres acteurs du territoire seront sollicités pour participer au travail. De plus, le code de l’urbanisme (article L132-12) prévoit que « sont consultées à leur demande pour l’élaboration des SCoT : les associations locales d’usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat ; les associations de protection de l’environnement agréées mentionnées à l’article L 141-1 du code de l’environnement ; les communes limitrophes ».

L’article L 131-4 du code de l’urbanisme prévoit que Les Plans Locaux d'Urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être « compatibles » avec le Schéma de Cohérence Territoriale. Cela signifie que ces documents devront s'inscrire dans la logique des objectifs et orientations du SCoT. Ils ne devront pas les contredire ni faire obstacle à leur mise en œuvre, voire devront contribuer à leur réalisation. Le rapport de compatibilité laisse une souplesse dans la rédaction d’un PLU, à condition qu’il ne remette pas en cause le SCOT.

La compatibilité permet de garantir la cohérence entre les choix menés à l'échelle locale (le Plan Local de l'Urbanisme par exemple) et ceux engagés à l'échelle plus large (Schéma Régional de Cohérence écologique, Schéma Régional d’Aménagement de Développement Durable du Territoire, SDAGE Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux, Plan de Gestion des Risques Inondations…).

Les PLU devront se mettre en compatibilité avec le SCoT :
• pour les modifications, dans un délai d’un an après l’approbation du SCoT ;
• si cela nécessite une révision, dans un délai de trois ans après l’approbation du SCoT.

Suivre l’élaboration du SCoT entre 2016 et 2019 permettra d’anticiper les besoins d’évolutions des PLU. Pour les EPCI qui se sont déjà lancés dans l’élaboration d’un PLUi, le principal est de travailler ensemble, entre le Syndicat Mixte et les EPCI pour s’assurer au fur et à mesure de la cohérence des documents entre eux. Le SCoT porte sur un horizon plus lointain (à 20 ans) que le PLU. Toutefois, chaque collectivité reste maîtresse de sa chronologie pour élaborer sa planification et son projet.

Le rapport entre le SCoT et les autres documents d’urbanisme

L’article L 131-4 du code de l’urbanisme prévoit que Les Plans Locaux d'Urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être « compatibles » avec le Schéma de Cohérence Territoriale. Cela signifie que ces documents devront s'inscrire dans la logique des objectifs et orientations du SCoT. Ils ne devront pas les contredire ni faire obstacle à leur mise en œuvre, voire devront contribuer à leur réalisation. Le rapport de compatibilité laisse une souplesse dans la rédaction d’un PLU, à condition qu’il ne remette pas en cause le SCOT.

La compatibilité permet de garantir la cohérence entre les choix menés à l'échelle locale (le Plan Local de l'Urbanisme par exemple) et ceux engagés à l'échelle plus large (Schéma Régional de Cohérence écologique, Schéma Régional d’Aménagement de Développement Durable du Territoire, SDAGE Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux, Plan de Gestion des Risques Inondations…).

Les PLU devront se mettre en compatibilité avec le SCoT :
• pour les modifications, dans un délai d’un an après l’approbation du SCoT ;
• si cela nécessite une révision, dans un délai de trois ans après l’approbation du SCoT.

Suivre l’élaboration du SCoT entre 2016 et 2019 permettra d’anticiper les besoins d’évolutions des PLU. Pour les EPCI qui se sont déjà lancés dans l’élaboration d’un PLUi, le principal est de travailler ensemble, entre le Syndicat Mixte et les EPCI pour s’assurer au fur et à mesure de la cohérence des documents entre eux. Le SCoT porte sur un horizon plus lointain (à 20 ans) que le PLU. Toutefois, chaque collectivité reste maîtresse de sa chronologie pour élaborer sa planification et son projet.

La compatibilité est vérifiée par le Syndicat Mixte qui donne son avis sur les PLU arrêtés. Elle est vérifiée également par les services de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité. Afin d’assurer la compatibilité entre les différents documents, plusieurs mécanismes sont possibles :
• au cours de l’élaboration ou de la révision des PLU ou PLUi, le Syndicat Mixte pourra être consulté. L'intérêt est de pouvoir prendre connaissance du projet avant qu'il ne soit arrêté pour prévenir la commune des éventuels problèmes de cohérence entre les objectifs communaux et d'autres enjeux à l'échelle du périmètre du SCoT.
• la participation des élus du territoire à la réflexion suscitée par le SCoT permet d’anticiper la cohérence entre les documents locaux de planification et le SCoT

Le Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) est opposable aux principales opérations d’aménagement (ZAD, ZAC, lotissements de plus de 5000 m2, réserves foncières de plus de 5ha…).

Le degré de précision du SCoT dépend des domaines et du choix des élus. L’esprit du SCoT est de donner des objectifs et des orientations, les documents de planifications plus locaux assurant leur déclinaison ensuite à l’échelle de la parcelle. En matière de protection de sites naturels à protéger, de zones agricoles, ou de zones commerciales, la loi donne la possibilité au SCoT de définir des prescriptions précises, jusqu’à la parcelle par exemple. L’objectif est bien d’aboutir à un SCoT opérationnel, c’est-à-dire suffisamment explicite dans ses prescriptions pour pouvoir être mis en œuvre.

Les récentes évolutions législatives ont renforcé la prise en compte des enjeux environnementaux dans les documents d’urbanisme. La démarche Natura 2000 a pour objectif de concilier préservation de la biodiversité et activités humaines. Le SCoT devra prendre en compte les zones Natura 2000 et fournir une évaluation des incidences sur les zones Natura 2000. L’évaluation des incidences a pour but de vérifier la compatibilité du SCoT avec les objectifs de conservation des sites Natura 2000. Plus précisément, il conviendra de déterminer si le projet peut avoir un effet significatif sur les habitats et les espèces végétales et animales ayant justifié la désignation du site Natura 2000. Seuls les projets qui n’ont pas d’impact significatifs peuvent être autorisés. L’évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 figurera au sein de l’évaluation environnementale du projet de SCoT.

La construction du SCoT

Le périmètre est à l’initiative des élus locaux (des EPCI). Le préfet a publié le périmètre du SCoT par arrêté le 25 mars 2015. Il y a des critères objectifs pour déterminer un périmètre de SCoT : le périmètre est d’un seul tenant et sans enclave, (article L. 143-2 du code de l’urbanisme). Il y a aussi des critères appréciatifs pour déterminer le périmètre du SCoT (articles 143-3 et 143-6 du code de l’urbanisme). Il s’agit de prendre en considération :
• les besoins de protection des espaces naturels et agricoles
• les besoins et usages des habitants en matière d’équipements, de logements, d’espaces verts, de services et d’emplois,
• les périmètres des groupements de communes, agglomérations, des Pays, ainsi que des périmètres tels que les autres SCoT, les Plans de Déplacements Urbains, les Plan Locaux de l’Habitat, les chartes intercommunales de développement et d’aménagement…
• les déplacements domicile travail, les zones de chalandises des commerces, les déplacements vers les équipements culturels, sociaux, de loisirs Le Pays de l’Isle en Périgord (devenu Syndicat Mixte en 2015) avait entrepris une sensibilisation auprès de ses élus depuis 2012, sur l’opportunité et la nécessité de réaliser un SCoT. Les habitudes de travail en commun au sein du Pays de l’Isle en Périgord depuis 2003, la conviction d’une communauté d’intérêts et de développement, illustrée par la vallée de l’Isle, le lien avec la métropole régionale, correspondent aux critères appréciatifs qui identifient un périmètre et ont fini de déterminer les élus à définir un périmètre de SCoT à l’échelle du Pays de l’Isle en Périgord.

L’article L 131-4 du code de l’urbanisme prévoit que Les Plans Locaux d'Urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être « compatibles » avec le Schéma de Cohérence Territoriale. Cela signifie que ces documents devront s'inscrire dans la logique des objectifs et orientations du SCoT. Ils ne devront pas les contredire ni faire obstacle à leur mise en œuvre, voire devront contribuer à leur réalisation. Le rapport de compatibilité laisse une souplesse dans la rédaction d’un PLU, à condition qu’il ne remette pas en cause le SCOT.

La compatibilité permet de garantir la cohérence entre les choix menés à l'échelle locale (le Plan Local de l'Urbanisme par exemple) et ceux engagés à l'échelle plus large (Schéma Régional de Cohérence écologique, Schéma Régional d’Aménagement de Développement Durable du Territoire, SDAGE Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux, Plan de Gestion des Risques Inondations…).

La réforme territoriale entraine une recomposition des périmètres des intercommunalités. Le périmètre du SCoT va évoluer à partir du 1er janvier 2017. Les procédures sont prévues pour l’ajustement du périmètre du SCoT à la suite de la modification du périmètre des EPCI constitutifs. L’outil doit rester souple car il regarde aussi sur un territoire plus large que celui des EPCI, sur un territoire de vie qui s’affranchit des limites administratives.

Depuis 2009, le Pays de l’Isle en Périgord est passé d’une structure porteuse d’une politique contractuelle (contrat de Pays avec la Région Aquitaine, OCM pour les artisans et commerçants), à un rôle davantage affirmé de structure de projet. Ses missions se sont en effet progressivement élargies à des actions structurantes pour le développement du territoire : programme en faveur de l’habitat privé, coordination du lancement de la véloroute voie-verte (Chargée de mission dédiée), réalisation d’une étude en faveur d’un maillage équilibré du territoire appelée « pôles structurants », définition du projet de territoire 2014-2020 (agrégeant le projet d’agglomération). Ce projet de territoire a défini les priorités d’intervention sur le territoire et a permis au Pays :
• d’être lauréat pour la première fois du programme européen LEADER ;
• d’être lauréat de l’Appel A Projet national « Territoire à Energie Positive pour la Croissance Verte » (TEPCV) ;
• de candidater à l’Appel A Projet « FISAC 2015 » ;
• de construire et lancer une Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de Revitalisation Rurale (OPAH-RR). Ces outils concourent à mettre en œuvre certaines priorités du projet de territoire :
• le renforcement des centres-bourgs et la promotion des infrastructures vertes ;
• la lutte contre l’étalement urbain et les Gaz à Effet de Serre par la rénovation du parc existant (habitat privé et bâtiments publics) ;
• la promotion et le développement des déplacements doux : transports électriques, train, pistes cyclables, covoiturage….
• le soutien de l’artisanat et du commerce, particulièrement dans les centres-bourgs, dans les activités du numérique ou productives. L’ensemble de ces domaines découlent d’une logique d’intervention priorisée en fonction des problématiques du territoire, et décrite dans le projet de territoire 2014-2020 (dont projet d’agglomération) et l’étude « pôles structurants ». Le SCoT se nourrira donc de l’expérience et des travaux du Pays, et fait désormais partie intégrante des outils du Syndicat Mixte du Pays.

La Chambre des Métiers fait partie des Personnes Publiques Associées à l’élaboration du SCoT. Il en est de même des autres chambres consulaires (Chambre de Commerce et d’Industrie, Chambre d’Agriculture). Au-delà des consultations réglementaires lors de l’approbation du SCoT, ces partenaires seront associés tout au long du processus d’élaboration du SCoT et pourront faire part de leur vision du projet local aux élus du territoire. Les Chambres consulaires ont participé à la première phase d’appropriation. Par la suite, leurs contributions aux ateliers de travail de diagnostic ou de projet et leur participation au Comité Technique permettront de valoriser leur expertise.

Le périmètre du SCoT dépend de critères objectifs et appréciatifs (cf 2.1) : le territoire du SCoT s’inscrit dans un espace administratif mais aussi un espace le plus cohérent possible avec les habitudes de vie. L’article L132-8 du code de l’urbanisme prévoit que les Etablissement Publics chargés de la gestion d’un SCoT limitrophe soient associés aux étapes clefs de l’élaboration du SCoT.

La durée d’élaboration d’un SCoT varie généralement entre 3 et 5 ans si l’on considère les phases d’élaboration, d’approbation et, tout au long de la démarche, le temps nécessaire à la concertation. La chronologie pour l’élaboration du SCoT prévoit un an pour chaque étape : le diagnostic, le projet de territoire (le PADD), et la partie opérationnelle (le DOO), (cf la partie « Préalable » ci-dessus). Ensuite, la phase d’approbation débutera avec l’arrêt du projet de SCoT par le Syndicat Mixte, à la suite du DOO. Elle se poursuivra par la consultation des services de l’Etat et des Personnes Publiques Associées, puis l’enquête publique. Cette séquence durera environ un an de plus, ce qui donne 4 ans au total pour élaborer notre SCoT. Ce délai tient à l’équilibre entre la nécessité de concertation sur un territoire conséquent, et l’objectif d’opérationnalité pour permettre la mise en œuvre du SCoT. Le respect de ce calendrier dépendra à la fois de la bonne animation auprès des élus, et à la fois du suivi des Bureaux d’études mandatés.

Un site internet sera disponible à partir d’octobre. Seront mis en ligne au fur et à mesure, les documents de travail, des informations sur le calendrier et l’avancement de la démarche, une « Foire aux questions ». Chacun pourra être ainsi informé de l’avancement du travail.

Le coût d’un SCoT est fonction des études complémentaires à réaliser, des actions de communication et de concertation à mener avec les élus et les acteurs, des financements obtenus. Un socle d’études important est d’ores et déjà mobilisables (études du Pays, Porter à connaissance de l’Etat, projets portés par les collectivités). La taille du territoire joue un rôle plutôt inversement proportionnel, un territoire plus petit ayant à supporter des coûts fixes avec moins de population : ramené à l’habitant, un SCoT coûte moins que l’addition de deux sous-SCoT sur le même territoire. Sur le Syndicat Mixte, le SCoT représentera environ 1 € par habitant et par an pendant son élaboration (puis environ 0,25€/an/hab pour la mise en œuvre).

Conformément à l'article L103-2 du Code de l'urbanisme, l'élaboration du SCOT fait l'objet d'une concertation que le Syndicat mixte doit organiser pendant toute la durée de l'élaboration du schéma jusqu’à l’arrêt du projet de SCOT afin d'échanger avec « les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ». Ensuite l’approbation du schéma sera soumise à une enquête publique qui a pour but d’informer la population et de recueillir son opinion ainsi que l'avis d’un commissaire enquêteur indépendant. Le dispositif d’information et de concertation retenu pour l’élaboration du SCOT est issu de la délibération du 22 décembre 2015. Cette délibération prévoit notamment que les modalités de la concertation : - permettent à tous (habitants, associations et plus globalement toutes personnes physiques ou morales, publiques ou privées dont les agriculteurs), de comprendre ce qu’est un SCoT et sa portée - permettre à tous d’être informés tout au long de la procédure d’élaboration du SCoT - favorisent l’expression des idées et des points de vue par la mise en place de dispositifs adaptés - recueillent les observations de tous ceux qui veulent contribuer à l’enrichissement du SCoT - prennent en compte les aspirations des habitats et personnes concernées citées ci-dessus - les informations seront communiquées à la population par les voies de presse habituelles ainsi que par les bulletins d’information intercommunaux et communaux - les habitants […] pourront faire valoir toutes contributions écrites par courrier postal ou électronique à contact@pays-isle-perigord.com - un espace d’élaboration sera ouvert sur un site internet (disponible à partir d’octobre 2016) - […] une exposition itinérante avec présentation des documents nécessaires à la compréhension de l’élaboration du SCoT pourra être réalisée Des outils de communications sont prévus pour diffuser l’état d’avancement du SCoT : un site internet dédié (avec possibilité de laisser son avis), des encarts d’informations dans les bulletins municipaux, une exposition au siège des EPCI et dans certaines mairies. Des réunions d’information et de concertation seront organisées au terme de chaque phase de l’élaboration du SCoT (diagnostic, PADD, DOO).

Les effets du SCoT et son devenir

C’est une question au cœur du SCoT. Les élus seront invités à se positionner : quelle ruralité veulent-ils ? Quels équilibres urbain/rural ? Quelle solidarité entre les parties urbaines et rurales ? Cette réflexion concerne tous les élus : c’est pour cela qu’a été imaginée et souhaitée une phase préalable d’appropriation de l’outil SCoT. La participation de l’ensemble des élus, tout au long de l’élaboration du SCoT est un moyen de faire participer le territoire dans sa plus large diversité en vue de maintenir une ruralité vivante et attractive.

Le SCoT est un document prescriptif qui s’est affirmé comme le principal outil de prévision stratégique du développement territorial. En effet, les élus vont formuler dans le PADD leur vision pour les différents domaines tels que l’économie, le cadre de vie, l’agriculture, l’habitat, les mobilités, les commerces… Ces visions feront l’objet dans le DOO, de prescriptions et de recommandations qui devront être observées (compatibilité) (voir définition en 1.1) par les documents d’urbanisme (type PLU). Un territoire qui se dote d’une stratégie forte et claire, non seulement pourra percevoir dans les années à venir, les résultats de cette stratégie, mais pourra aussi faire valoir par ailleurs, afin de mobiliser des financements contribuant à sa mise en œuvre.

En Dordogne cette question est traitée par le Syndicat Mixte Périgord Numérique. Il s’occupe de la coordination de l’aménagement numérique de la Dordogne et de la mise en œuvre du Schéma Directeur Territorial d'Aménagement Numérique (SDTAN) ; il sera également maitre d’ouvrage du futur réseau d’initiative publique très haut débit. Le SCoT pourra s’appuyer sur la stratégie de Périgord Numérique pour insister sur des spécificités du territoire. La réflexion sur l’aménagement numérique est intégrée aux grands thèmes d’étude du SCoT. Ainsi, l’aménagement numérique, qui concourt à atteindre les objectifs de développement définis par le territoire, est globalement et transversalement intégré à chacun des grands thèmes étudiés au cours des trois étapes d’élaboration du document.

Depuis les lois Grenelles (2010) les champs d’action des SCOT sur la biodiversité et l’énergie sont renforcés. Les objectifs suivants ont été ajoutés: réduire les émissions de gaz à effet de serre, réduire les consommations d’énergie, économiser les ressources fossiles; assurer la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques; promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et rationaliser la demande de déplacements.

L’élaboration du SCoT peut être le lieu d’une prise de conscience des enjeux de transition écologique et énergétique. Dans la partie DOO par exemple, le SCoT peut transcrire différentes orientations pour limiter les émissions de gaz à effet de serre et maîtriser la consommation d’énergie, encourager des modes de transports non polluants, favoriser la densité et la mixité fonctionnelle des quartiers, assurer une meilleure cohérence entre urbanisation et transports collectifs. Le SCoT prend en compte des documents de rang supérieur comme le (Schéma régional Climat Air Energie), le Schéma régional de cohérence écologique (qui comprend notamment la trame verte et la trame bleue). Le Syndicat Mixte porte, à l’échelle SCoT, des actions de transition énergétique. Localement, à l’échelle des EPCI de plus de 20 000 habitants, les Plans Climats Energie Territoriaux pourront aller encore plus loin.

Après l’approbation du SCoT, il y aura son évaluation 6 ans après. Le SCoT sera mis en œuvre par d’autres équipes municipales. Si les élus sont impliqués dès le début, cela favorisera la diffusion de l’information auprès des futures équipes. Le SCoT se situe dans le temps long (20 ans), ce qui implique un engagement fort des collectivités à un moment donné pour impulser une dynamique qui puisse perdurer.

Le SCoT est un document prescriptif qui s’est affirmé comme le principal outil de prévision stratégique du développement territorial. La question posée est celle de la mise en œuvre du SCoT après son élaboration ; elle concerne deux aspects du SCoT :
• Une partie règlementaire (opposable) : le Document d’Orientation et d’Objectifs DOO va énumérer les prescriptions, les recommandations sur le territoire en matière d’économie, de transports, d’urbanisme… Ces prescriptions seront opposables aux documents cités par l’article L142-1 du Code de l’Urbanisme (CU) : Plan Local d’Urbanisme, Plan de Déplacements Urbains, Plan Local de l’Habitat… Ici, pour que le SCoT « ne reste pas lettre morte », il s’agira que les prescriptions du DOO soient à la fois réalistes et suffisamment précises afin qu’elles puissent être traduites dans les documents du L142-1 du CU.
• Une partie projet (non opposable): parmi les objectifs stratégiques que va énoncer le Projet d’aménagement et de développement durables PADD, certains seront de l’ordre de la planification spatiale (par exemple l’implantation urbaine) et se retrouveront dans le DOO. D’autres objectifs du PADD seront nécessaires pour répondre aux enjeux du territoire, mais ne relèveront pas de la planification spatiale. Ils ne seront donc pas déclinés dans les mesures du DOO. A titre d’exemple : l’éducation à l’environnement auprès des scolaires, la sensibilisation aux économies d’énergie, la formation des maraîchers, etc. Ici, pour que le SCoT « ne reste pas lettre morte », il s’agira de réaliser tous les objectifs énoncés dans le PADD et ne relevant pas du DOO, et pour ce faire, que ces objectifs aient été partagés et voulus lors de l’élaboration (importance de la concertation). Or, ce rôle d’animation du territoire peut relever des EPCI, mais peut aussi être dans les missions et les outils du Syndicat Mixte ; c’est tout l’intérêt d’un périmètre commun du Pays et du SCoT, afin d’assurer une « cohérence » des intentions et des moyens, pour une complète mise en œuvre.